João Marques de Almeida

O paradoxo da integração
Diário Económico, 21|Novembro|2009


Menon inicia o seu argumento com uma pergunta fundamental: por que razão os países europeus abdicam voluntariamente de competências soberanas?
Para alguém interessado em política, a pergunta tem quase um ar de mistério. Afinal de contas, os principais objectivos dos agentes políticos são o aumento ou, pelo menos, a preservação do poder; nunca a perda de poder. No entanto, como se entende ao longo de todo o livro, só aparentemente é que os Estados-membros ‘perdem' poder. Na realidade investem na integração europeia para, a prazo, aumentarem o seu poder e a sua influência.
Para se analisar devidamente a origem e a natureza do ‘investimento na integração europeia', é necessário entender o contexto histórico do pós-Guerra na Europa. É por aí que começa o livro. Os países europeus enfrentavam, na altura, três desafios: construir um ‘paz permanente' entre eles e a Alemanha; alcançar a prosperidade económica; e combater o declínio geopolítico e estratégico europeu. A integração regional foi a resposta comum aos três problemas. No entanto, alguns países europeus, nomeadamente a França e o Reino Unido, não estavam preparados para grandes investimentos na integração regional. Um longo passado como grandes potências mundiais e um forte apego a uma concepção absoluta de soberania, em ambos os países, não facilitavam a abdicação voluntária de competências. As primeiras clarificações alcançaram-se entre o Tratado de Paris de 1951 (acordo sobre a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço) e o Tratado de Roma de 1957 (Comunidade Económica Europeia). O resultado foi o mercado comum europeu, sem o Reino Unido, e o fracasso da primeira tentativa de se construir uma política de defesa europeia, por oposição da França. Começou assim o caminho para a paz e a prosperidade, mas adiou-se a influência geopolítica e estratégica da ‘Europa' (como um conjunto político) no mundo.
Os alargamentos entre 1957 e 1986 foram ajustando a integração europeia, com a inclusão de novos países e acrescentando a democracia aos três objectivos iniciais, e reforçaram a paz e a prosperidade no continente. Foi, porém, o fim da Guerra Fria que reabriu o contrato inicial e obrigou a repensar a natureza do investimento europeu.

O Investimento Europeu Estende-se à Política
O novo contrato europeu pós-1991 (Tratado de Maastricht) reforçou a integração económica, com a introdução do Euro e com o gradual aprofundamento do Mercado Único. Contudo, para Menon, a extensão da integração para as áreas políticas constituiu a maior novidade do início da década de 1990. Com os Tratados de Maastricht, de Amesterdão, de Nice e, agora, de Lisboa, a União alargou sucessivamente as suas competências aos assuntos internos - justiça, segurança e imigração - e à política externa e de defesa. Menon dá uma especial atenção ao plano externo. Introduz uma distinção crucial entre as "relações externas" no sentido convencional e a "dimensão externa das políticas internas". Os vários aspectos da regulação de uma economia de mercado, desde o sector financeiro ao sector laboral, a dimensão externa das políticas monetárias, a segurança dos cidadãos europeus, a segurança energética, constituem alguns dos exemplos mais importantes da "relação muito próxima entre as políticas internas e externas". Ou seja, a globalização exige cada vez mais acções externas concertadas para se alcançar os principais objectivos internos. O retorno do investimento na integração europeia obriga a que se invista mais nas relações externas da União.
Para o autor, os progressos na política de defesa europeia, durante os últimos dez anos, foram notáveis. A União não só criou estruturas e cargos, como iniciou quase duas dezenas de operações militares e civis na área da defesa. Muitos discordarão, certamente, do uso do termo ‘notável', considerando que a UE continua a ser ‘um gigante económico e um anão militar'. Chegamos ao ponto em que Menon desenvolve os argumentos mais interessantes.
As avaliações sobre o grau de progresso dependem sempre do ponto de partida analítico. O autor considera que grande parte dos debates sobre a integração europeia sofre de um "erro categórico": a analogia explícita ou implícita com o Estado soberano. Os mais entusiastas, ou "federalistas", "sonham" com a construção de um "Estado europeu", através do enfraquecimento progressivo dos Estados-membros. Os mais cépticos e "anti-europeus" querem travar este processo. Dito de outro modo, os dois lados confrontam-se em relação ao objectivo último, mas concordam com a análise. Ora, para o autor é precisamente a análise que está errada.
Como resultado da utilização do ‘paradigma do Estado soberano', o pensamento sobre a integração europeia é, em geral, incapaz de lidar com as ambiguidades que definem a União. Os dois campos acabam assim por olhar para a UE como uma anormalidade conceptual, que deveria deixar de existir. Para os "federalistas", deve avançar sem hesitações para uma federação. Para os "euro-cépticos", os Estados deveriam recuperar as competências "perdidas". Estas análises revelam uma incapacidade de entender uma transformação histórica que ocorreu na Europa durante a segunda metade do século XX. As fronteiras da legitimidade política deixaram de coincidir com as fronteiras da eficácia governamental. A legitimidade continua a residir, no essencial, no Estado-nação; mas, em muitas áreas, a eficácia só se alcança ao nível da União. Os dois lados são assim incapazes de compreender a verdadeira natureza da integração europeia: um investimento dos Estados-membros para os tornar mais eficazes na condução das suas políticas. Nas palavras do autor, "a União existe para completar, e não para substituir, o Estado soberano".
Estamos agora em condições de regressar ao termo "notável". Tendo em conta que não há um "desígnio" ou uma "inevitabilidade" histórica no sentido de se construir uma "federação europeia", é extraordinário verificar como um conjunto de países, ciosos da sua soberania, decidiram partilhar competências na área da defesa. Basta recordar o fracasso da Comunidade Europeia de Defesa, em 1954; e ainda por cima quando os países europeus estavam mais fragilizados. A "devoção excessiva" dos mais "euro-entusiastas" constitui o alvo principal de Menon. Desejando um objectivo (uma federação) que os governos não pretendem alcançar, as suas expectativas ficam invariavelmente aquém da realidade. Daí, a multiplicação nos últimos anos de uma nova espécie de observadores: os "euro-entusiastas desiludidos". Defendem a "Europa" em geral; mas não gostam da UE que existe. Obviamente, para o autor, o problema não é a União, mas a capacidade inesgotável de se criar ilusões irrealistas sobre a política em geral e a Europa em particular. Nisso, os desastres do século XX foram insuficientes para mudar o modo de pensar de muitos europeus. Aparentemente, os governos aprenderam melhor as lições da história do que muitos dos seus cidadãos, nomeadamente os mais vulneráveis aos excessos ideológicos.