João Marques de Almeida

Uma Teoria Constitucionalista da Ordem Internacional

G. John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars (Princeton University Press, 2001).

 

Segundo Joseph Grieco, Professor de Relações Internacionais na Universidade de Duke, na Carolina do Norte, After Victory é um dos livros mais importantes na área das Relações Internacionais nos últimos vinte e cinco anos. Para Robert Gilpin, um conhecido realista, e autor de uma obra de referência, War and Change in World Politics, o livro de John Ikenberry constitui um contributo fundamental para a Teoria das Relações Internacionais. David Lake, Professor na Universidade da Califórnia em San Diego, considera que After Victory é um livro “único” no que respeita ao seu significado analítico. Finalmente, Peter Katzenstein, Professor na Universidade de Cornell, no estado de Nova Iorque, aconselha todos os interessados pelas relações internacionais e pela política externa a lerem o livro de Ikenberry. Estes elogios, que aparecem na contra capa do livro, não deixam dúvidas. Estamos perante um dos livros mais importantes publicados desde o fim da Guerra Fria, eu diria mesmo desde a Segunda Guerra Mundial, sobre a natureza da ordem internacional. Aliás, Ikenberry, Professor de Relações Internacionais na Universidade de Georgetown, em Washington, tem publicado, desde 1998, uma série de artigos em revistas académicas onde foi apresentando o seu argumento, agora finalmente desenvolvido no seu livro.

Ikenberry começa por considerar que a criação da uma ordem política após as guerras constitui o “problema fundamental” das relações internacionais (3).[1] Para tratar este tema, o livro levanta três questões. Em primeiro lugar, qual é a lógica das opções das potências vencedoras nos momentos de formação da ordem internacional? O problema da criação da ordem internacional é discutido nos três capítulos iniciais. A segunda questão pergunta por que razão a “solução” para “o problema da ordem” sofreu alterações históricas durante o século XX? Os capítulos quarto, quinto e sexto tratam desta questão. Finalmente, por que razão a ordem internacional criada entre os países liberais e democráticos do Ocidente, após 1945, resistiu às mudanças dramáticas causadas pelo fim da Guerra Fria? O capítulo sétimo responde a esta última questão. Este ensaio é estruturado à volta destas três questões.

 

O Constitucionalismo e o Problema da Ordem Internacional

No segundo capítulo, “Varieties of Order: Balance of Power, Hegemonic, and Constitutional", Ikenberry discute três teorias sobre a ordem internacional: a teoria do equilíbrio de poder, a teoria da hegemonia, e a teoria do constitucionalismo internacional. Este capítulo tem um duplo objectivo. Por um lado, explicar as razões que levam Ikenberry a considerar as duas primeiras concepções de ordem internacional, associadas com a escola realista, problemáticas e insatisfatórias. Por outro lado, o autor elabora a sua concepção constitucional de ordem internacional.

Convém começar então com as críticas à teoria do equilíbrio do poder (11, 24-6). Ikenberry encontra quatro problemas na teoria do equilíbrio do poder. Primeiro, a conceptualização da anarquia internacional como estado de guerra, adoptada pelos seus defensores, reduz as políticas externas a relações de poder, demonstrando assim uma concepção excessivamente materialista da política.[2] Segundo, partindo desta definição de anarquia internacional, esta teoria considera necessariamente que as grandes potências adoptam estratégias políticas ofensivas. Neste sentido, a formação e a manutenção de um equilíbrio de poder internacional é o único modo de garantir a sobrevivência e a segurança das potências, e portanto a ordem internacional. Este ponto leva-nos à terceira crítica. Para a teoria do equilíbrio do poder, uma situação de hegemonia causa necessariamente a instabilidade internacional. Por um lado, a potência hegemónica procura aumentar ainda mais o seu poder. Por outro lado, as outras grandes potências não acreditam em hegemonias benignas, e sentem-se sempre ameaçadas pelo Estado hegemónico. Como resultado, iniciam um processo de resistência ao poder hegemónico.[3] O último problema da teoria do equilíbrio do poder é a sua incapacidade para explicar porque é que nada disto aconteceu após o fim da Guerra Fria. Como afirma Ikenberry, as teorias neo-realistas são incapazes de explicar “o facto das relações entre as potências ocidentais continuarem estáveis e institucionalizadas após o fim da Guerra Fria” (13). Nem os Estados Unidos procuraram aumentar o seu poder através de estratégias militares ofensivas, nem as potências europeias e o Japão se sentem excessivamente ameaçadas pela hegemonia americana.

A seguir, Ikenberry critica a teoria da hegemonia. Para esta segunda teoria realista, a criação e a manutenção da ordem internacional depende exclusivamente do poder da potência hegemónica (11). Apoiando-se inteiramente no poder hegemónico, esta segunda teoria realista considera que a questão da legitimidade é irrelevante para as relações internacionais. O uso do poder é inteiramente coercivo e não se apoia em posições consensuais (26-7). Esta posição, em larga medida, deriva da mesma concepção de anarquia que encontrámos na teoria do equilíbrio de poder. Se o sistema internacional é equiparado ao estado de natureza, onde as relações políticas são exclusivamente determinadas pelas relações de poder, então a questão da legitimidade internacional não se coloca. Além disso, segundo Ikenberry, a teoria da hegemonia repete alguns dos erros da teoria do equilíbrio de poder. Por exemplo, considera igualmente que as potências hegemónicas não conseguem evitar políticas externas ofensivas. Desde logo, porque num sistema unipolar não existem restrições eficazes ao uso do poder hegemónico. Neste sentido, as outras grandes potências sentem-se profundamente ameaçadas pelas potências hegemónicas. A ordem hegemónica tem assim um de dois destinos. Ou se transforma numa ordem com características imperiais ou o poder hegemónico entra em declínio e as outras potências, através da guerra, conseguem restabelecer uma situação de equilíbrio de poder (27). Segundo Ikenberry, tal como a teoria do equilíbrio do poder, a teoria da hegemonia não passou o teste do fim da Guerra Fria (12-3).

A principal crítica que Ikenberry faz às teorias neo-realistas tem como alvo a concepção inteiramente materialista de anarquia internacional, onde só a distribuição do poder é que conta. Valores e princípios políticos, o que poderemos chamar de cultura política, ou normas e instituições são simplesmente irrelevantes. Ikenberry procura desenvolver uma concepção alternativa de anarquia. Em primeiro lugar, a cultura política tem uma importância fundamental. O “tipo de Estados” (5-6) refere-se precisamente aos regimes políticos e à cultura política dos Estados. As alterações nos princípios e nos valores políticos que ocorrem no interior dos Estados têm um impacto tremendo na política internacional. Neste sentido, Ikenberry rejeita a distinção absoluta entre política interna e política internacional, um dos pressupostos centrais das teorias realistas. Para Ikenberry, existem semelhanças entre os dois domínios, as quais são visíveis precisamente nos momentos de formação da ordem internacional, após as guerras (21).[4] Aliás, quer no plano interno como no plano internacional, o problema central é o mesmo: como criar uma ordem política legítima. Para Ikenberry, a cultura política dominante, ou o conjunto de princípios e valores aceites de um modo consensual pelas grandes potências, é que confere legitimidade à ordem internacional. Por outro lado, uma ordem internacional só é legítima se for institucionalizada e tiver elementos normativos (19). Aliás, para sublinhar as dimensões ideológica e normativa do processo de criação da ordem internacional, Ikenberry chama às conferências de paz que se seguiram às guerras entre as grandes potências “momentos de construção constitucional”.[5]

Apesar das críticas às teorias neo-realistas, seria errado concluir que Ikenberry abandona totalmente os pressupostos da escola realista. Logo no início do livro, afirma que a característica “mais importante” das relações internacionais após uma guerra é a nova “distribuição do poder” (3). Assim “o problema básico da formação da ordem internacional é lidar com as novas assimetrias do poder” (11, 17). Ou seja, o que é que a(s) potência(s) hegemónica(s) devem fazer com o seu poder? (4) Esta questão demonstra que Ikenberry, ao contrário de outros autores liberais, considera o poder um elemento vital das relações internacionais. No entanto, e de acordo com as críticas feitas às teorias do equilíbrio do poder e da hegemonia, afasta-se do tratamento do poder oferecido pelos realistas. Neste sentido, o autor cita Max Weber, afirmando que o “dilema central” da política é transformar o poder bruto em “autoridade legítima” (17). Este ponto captura de um modo excelente tudo o que separa Ikenberry dos autores neo-realistas.

Após se ter afastado das teorias neo-realistas, Ikenberry está em condições de elaborar a sua teoria constitucional da ordem internacional. Ikenberry define o conceito de “ordem constitucional” do seguinte modo:

 

Constitutional orders are political orders organized around agreed-upon legal and political institutions that operate to allocate rights and limit the exercise of power...The stakes in political struggles are reduced by the creation of institutionalized processes of participation and decision making that specify rules, rights, and limits on power holders. A constitutional order is neither identified nor ensured by the existence of a constitutional document or charter...but by the way in which agreed-upon and institutionalized rules, rights, protections, and commitments combine to shape and circumscribe the wielding of power within the order (29).

 

A concepção constitucional da ordem internacional assenta assim em três ideias centrais. Em primeiro lugar, a teoria constitucionalista de Ikenberry sublinha a importância da cultura política, nomeadamente a relação entre os valores democráticos e a necessidade de se criar uma ordem internacional institucional (5-6, 76). Deste modo, o autor procura investigar a relação entre a cultura política, a formação de instituições internacionais e o exercício de uma hegemonia limitada. Em suma, Ikenberry sublinha a importância do liberalismo e da democracia na construção de uma ordem internacional constitucional. Em segundo lugar, o exercício do poder hegemónico deve ser limitado e institucionalizado. Para Ikenberry, uma ordem política só é legítima quando o exercício do poder é limitado. Para o exercício do poder ser limitado, é necessário criar instituições, apoiadas em consensos políticos. Quando isto acontece, o poder transforma-se em autoridade legítima. Por fim, Ikenberry sublinha a dimensão institucional. Se a ordem internacional não resulta unicamente da distribuição do poder, então é fundamental entender de que modo é que as instituições que garantem a ordem são estabelecidas. Por outras palavras, é necessário entender os mecanismos que permitem formar consensos internacionais. Como é que estes três temas aparecem no estudo da evolução da sociedade internacional moderna desde o Congresso de Viena de 1815 até ao momento constitucional que se seguiu ao fim da Segunda Guerra Mundial? A resposta a esta questão leva-nos à segunda parte deste ensaio.

 

Transformações Históricas nas Estratégias de Formação da Ordem Internacional

Os capítulos quatro, cinco e seis do livro de Ikenberry analisam os momentos de criação da ordem internacional após as ‘grandes guerras hegemónicas’ dos séculos XIX e XX.[6] Esta análise histórica procura responder as duas questões que resultam do modelo conceptual desenvolvido por Ikenberry. Por um lado, quais são as razões que levam uma potência hegemónica a criar instituições que limitam o seu próprio poder? Por outro lado, quais são as razões que levam as potências vencidas a aceitarem soluções institucionais que irão manter, a longo prazo, uma situação de distribuição de poder que lhes é desfavorável? Temos que admitir que são questões decisivas, difíceis e ambiciosas.

Começando com a ordem política de 1815, qual foi o comportamento das grandes potências?

 

Britain and the other major powers did pursue a strategy of mutual restraint, loosely tying each to the other in treaty and alliance so as to mitigate strategic rivalry and the return to great power war. The postwar alliance exhibited characteristics of a pactum de controhendo, a pact of restraint. These mutually entangling alliance relations supplemented, and to some extent replaced, balance of power as the core logic of order among the great powers of the European state system (81-2).

 

Aparentemente, os termos da ordem de 1815 estão de acordo com o modelo constitucional. Por um lado, o funcionamento do concerto das grandes potências concedia uma clara dimensão institucional às relações internacionais. Por outro lado, o concerto resultava de uma auto-limitação aceite pelas potências em relação ao exercício do seu poder. Apesar deste dois pontos, e embora reconhecendo “traços constitucionais” na ordem de segurança do Congresso de Viena, o autor afirma que “as soluções institucionais eram muito menos ambiciosas e profundas do que as de 1919 e de 1945” (81). Por outras palavras, as grandes potências europeias do início do século XIX, em larga medida herdeiras dos valores políticos e diplomáticos do Antigo Regime, eram incapazes de criar uma ordem política com características constitucionais robustas. Na perspectiva de Ikenberry, Viena correspondeu ao período de transição entre as velhas ordens apoiadas no equilíbrio de poder e as ordens constitucionais do século XX.[7] Neste sentido, a aplicação dos princípios constitucionais teria que aguardar pela chegada de uma grande potência do ‘Novo Mundo’, com uma cultura política diferente e com propósitos reformistas.

Ikenberry começa o capítulo 5, “The Settlement of 1919”, com a referência a uma alteração crucial na distribuição do poder no sistema internacional: “os Estados Unidos emergiram como uma grande potência mundial após a guerra” (117). Em 1919, Washington estava numa posição privilegiada para liderar a organização da nova ordem internacional (123). Nesta situação, os seus valores e a sua cultura política iriam certamente influenciar as relações internacionais. Para os norte-americanos, a entrada dos EUA na guerra tornou a questão da nova ordem internacional ainda mais urgente. O Presidente Woodrow Wilson apresentou a visão americana sobre a ordem internacional nos seus “14 Pontos” discutidos perante o Congresso em Janeiro de 1918. Wilson apresentou a Guerra como um “conflito entre a democracia e a autocracia”. O triunfo das potências democráticas iria possibilitar a implementação da “visão liberal” (127) da ordem internacional, a qual se apoiava em duas ideias centrais. Em primeiro lugar, o respeito pelos princípios da auto-determinação nacional, da democracia, dos direitos humanos e dos direitos das minorias. A defesa destes princípios era o fruto dos ataques liberais ao imperialismo, ao colonialismo, e aos regimes autoritários e militaristas. Em segundo lugar, a defesa da importância do direito internacional e das instituições internacionais para resolver os conflitos entre os Estados (127, 160). O estabelecimento da Sociedade das Nações (SDN), e a criação de um sistema de segurança colectiva, resultam obviamente deste último ponto. Segundo Ikenberry, o Presidente Wilson via a SDN como “uma associação de Estados democráticos que iria permitir a criação de mecanismos de resolução de conflitos e garantias de segurança mútuas” (144). Assim, a SDN seria o instrumento crucial para construir uma nova ordem internacional, de acordo com os valores liberais norte-americanos (139-40).

No entanto, como sabia o Presidente Wilson, a ordem liberal exigia não só “uma revolução democrática em todo o mundo” (127), como uma mudança na cultura política das potências europeias. Nenhuma das condições se veio a verificar. Por um lado, a revolução democrática não se deu e, pelo contrário, uma vaga de regimes autoritários subiu ao poder na Europa durante os anos 30. Por outro lado, os aliados foram incapazes de resolver problemas que os dividiam. Contra o liberalismo do Presidente Wilson, os governos britânico e francês continuaram fieis a uma cultura política e diplomática fortemente influenciada pela tradição da realpolitik, o que foi claramente visível nas posições dos dois países em relação à questão alemã (128-39). Esta resistência ao programa liberal americano foi reforçada com a subida ao poder de governos conservadores após a Guerra (155, 158-9). Além destes dois obstáculos externos, a recusa do Senado a ratificar a entrada dos EUA na SDN impediu igualmente a concretização da ordem liberal de inspiração americana (148-55). Este objectivo teria que esperar por uma segunda oportunidade, a qual surgiria após 1945.

O capítulo 6, “The Settlement of 1945”, trata desta segunda oportunidade histórica. Ikenberry começa o capítulo referindo-se a um paradoxo que marcou a ordem internacional criada após 1945. Por um lado, foi o primeiro caso da história da sociedade internacional moderna em que uma guerra hegemónica não produziu um tratado geral de paz. Por outro lado, o período entre o final da guerra e o início da década de 50 assistiu à mais profunda reorganização da ordem internacional durante a história moderna (163). Este paradoxo mostra, em primeiro lugar, que, em rigor, criaram-se duas ordens internacionais e não apenas uma após a II Guerra Mundial. Uma entre os Estados Unidos (e os seus aliados) e a União Soviética (e os seus aliados), marcada pelo conflito estratégico e ideológico entre as duas superpotências, a qual ficou conhecida pelo termo de Guerra Fria. Ikenberry chama a esta ordem política a “ordem da contenção” (170-1). A outra ordem internacional juntou os Estados liberais e democráticos do Ocidente e correspondia, em larga medida, ao modelo constitucional elaborado por Ikenberry. Esta “ordem Ocidental” (163) começou a ser desenhada ainda durante a Guerra com a Carta Atlântica (172-5), e consolidou-se com a assinatura do Tratado do Atlântico Norte. Embora as duas ordens estivessem “ligadas”, apoiavam-se em “lógicas distintas”: “uma foi a ordem mais militarizada da história moderna e a outra a mais institucionalizada” (163).        

Em muitos aspectos, segundo Ikenberry, a ordem Ocidental é anterior à ordem bipolar (184-5). As ideias americanas que deram origem à ‘ordem Ocidental’ resultavam, na sua maioria, da recuperação do projecto do Presidente Wilson. Ou seja esta nova ordem internacional está associada à identidade política colectiva dos Estados Unidos e é o resultado do seu projecto liberal e reformista (184-5). Para Ikenberry, esta ordem Ocidental constitui o exemplo paradigmático do seu modelo constitucional. Apoia-se, antes de mais, numa “hegemonia relutante e aberta” (200-3) e, depois, na tal revolução da “democracia” (203-5), tão desejada pelo Presidente Wilson. Por fim a ordem ocidental pós-1945 tem uma natureza fortemente institucional (205-14). Esta análise levanta uma questão importante: Porque razão a ordem constitucional triunfou em 1945, ao contrário do que aconteceu em 1919?

Para Ikenberry, existem quatro razões que explicam o triunfo da ordem constitucional em 1945. Em primeiro lugar, a emergência de consensos internos nos EUA sobre a necessidade de se ‘manterem’ na Europa após a Guerra (164). Depois, o aumento das assimetrias de poder contribuíram para que os países europeus aceitassem os termos da ordem internacional americana (164-5). Em terceiro lugar, o triunfo da “revolução democrática” no espaço euro-atlântico (164). Por último, o carácter pluralista e decentralizado do sistema político americano, o que o torna relativamente aberto e transparente (165). Parece claro que a ameaça soviética contribuiu igualmente para a criação da ordem constitucional entre americanos e europeus, mas este factor não é tratado de um modo sistemático por Ikenberry. Considerando que a ordem Ocidental representa o triunfo do modelo constitucional de ordem internacional, Ikenberry vê no triunfo dos valores liberais no espaço euro-atlântico após 1945 o resultado de profundas transformações históricas que se iniciaram em 1815 no Congresso de Viena.

Para terminar esta terceira parte do artigo, é necessário regressar às questões referidas no início: antes de mais, quais são as razões que levam uma potência hegemónica a criar instituições que limitem o seu próprio poder? Ikenberry aponta duas razões. Por um lado, os acordos constitucionais e as instituições diminuem os custos políticos da potência hegemónica para manter a ordem internacional. Segundo Ikenberry, uma ordem coerciva tem custos políticos e diplomáticos bastante elevados. Assim, a dimensão institucional reforça a legitimidade da ordem política criada pela potência hegemónica. Convém a propósito recordar o ponto Weberiano referido por Ikenberry que aponta para a transformação do poder em autoridade legítima. Por outro lado, o reconhecimento de que existem limites ao uso do seu poder permite a potência hegemónica manter a sua posição o máximo de tempo possível. Por outras palavras, o ‘contrato constitucional’ envolve uma troca entre os ganhos a curto prazo e uma vantagem a longo prazo. Neste sentido, a construção de instituições constitui uma espécie de investimento hegemónico, o qual dificulta uma alteração de poder no futuro, contribuindo assim para manter a situação de hegemonia. Em suma, assiste-se à criação de uma ordem hegemónica menos intensa mas mais duradoura (55).

Por outro lado, quais são as razões que levam as potências vencidas a aceitarem soluções institucionais que irão manter, a longo prazo, uma situação de distribuição de poder que lhes é desfavorável? Neste caso, Ikenberry aponta igualmente duas razões. Em primeiro lugar, a existência de instituições protege os Estados, com uma posição desfavorável na distribuição do poder internacional, do uso indiscriminado do poder por parte da potência hegemónica. Por outras palavras, uma ordem institucional evita relações políticas impostas pelo exercício arbitrário de poder coercivo (57). Este ponto está de acordo com a lógica do modelo constitucional de que as instituições multilaterais reduzem os efeitos da anarquia internacional e mitigam as consequências das relações de poder. Em segundo lugar, a existência de instituições aumenta a capacidade negocial dos Estados com uma posição desfavorável e permite-lhes uma maior capacidade de influenciar o processo de tomada de decisão da potência hegemónica, devido à criação de múltiplos canais intergovernamentais (57). Na perspectiva das potências mais desfavoráveis, o ‘contrato constitucional’ cria uma situação de hegemonia alheia mais duradoura mas menos negativa, onde as diferenças de poder se sentem com menor intensidade (57). O fim da Guerra Fria iria constituir um teste decisivo à teoria constitucional de Ikenberry.

 

 

A Ordem Liberal Euro-Atlântica e o Fim da Guerra Fria

 

A dupla natureza da ordem internacional de 1945 constitui o ponto de partida da análise deste capítulo. Este ponto permite clarificar as questões da continuidade e da ruptura entre as ordens políticas de 1945 e de 1989-91.

 

Only part of the post-World War II order-the bipolar order-was destroyed by the dramatic events of 1989-1991. The order among the democratic industrial powers was still intact (215).

 

É óbvio que o fim da “ordem bipolar” e a manutenção da “ordem ocidental” significou o triunfo desta sobre a concepção rival socialista.

 

...the Soviet collapse amounted to a triumph of Western institutions and policies...Western policy toward the Soviet Union had been vindicated, and the organization of relations among the industrial democracies remained stable and cooperative. The end of the Cold War might best be seen as the result of...the collapse of one part of the postwar order and the continuing stability of the other (215-6).

 

Segundo Ikenberry, o período pós-Guerra Fria é decisivo para se comparar a validade dos modelos constitucional e realista de ordem internacional.

Neste sentido, convém prestar atenção à nota de roda-pé número 3 do capítulo.

 

Post-Cold War patterns of order are important in assessing the book’s central hypothesis. Chapter Six argued that an institutional bargain between the United States and Europa was pursued at least partially independently of the rise of Cold War tensions, even though the Cold War was a dominant catalyst for a binding American security commitment to Europe. Because both the institutional model and balance-of-power theory predict similar cooperative outcomes during the post-1947 period among the Western industrial democracies, the pattern of relations after the disappearance of the external thrat becomes particularly helpful in determining the underlying logic (216-7).

 

As três questões decisivas para comparar a validade das duas teorias são a reacção das Estados Unidos ao fim da Guerra Fria, a actuação da União Soviética perante o declínio do seu poder, e a resposta dos aliados europeus dos Estados Unidos ao fim da Guerra Fria. Assim,

 

If the institutional bargain persists after the end of the Cold War-that is, alliances are reaffirmed and expanded and conflict between these countries does not arise- this is confirming evidence for the institutional model. If the United States, reemerging after the Cold War as a preeminent power, pursues an institutional strategy similar to the one it pursued after 1945, this also is confirming evidence for the model. If the Soviet Union at the end of the Cold War acknowledges the power restraining functions of NATO and other Western institutions, this also provides useful evidence concerning the logic of the postwar order (217).

 

Ou seja, se a dimensão institucional da ordem internacional ocidental for reforçada, apesar do colapso da União Soviética, a validade do modelo constitucional está garantida. Pelo contrário, após o fim da Guerra Fria, a previsão realista apontava para uma política externa americana unilateral, e um gradual, mas firme, afastamento dos aliados europeus, os quais, de acordo com a lógica do modelo do equilíbrio do poder, iriam aproximar-se de outras potências para contrabalançarem a hegemonia americana. Ou seja, a ordem institucional criada no início da Guerra Fria não resistiria ao colapso da União Soviética.[8] Assim, a reacção dos Estados Unidos e dos aliados europeus ao desaparecimento da União Soviética constituem os dois testes vitais.

Durante o processo de reunificação da Alemanha, o Presidente George Bush foi muito claro na rejeição do unilateralismo e na reafirmação dos compromissos institucionais na Europa. Para Bush, a NATO deveria continuar a garantir a estabilidade política na Europa (225). A reafirmação desta fidelidade institucional provocou o início do processo de reforma da NATO, o que Ikenberry chama de “processo de construção institucional” (234). O processo de consolidação e reforma da NATO dominou não só a política europeia de Bush, como a política europeia das duas administrações Clinton (235-9). Além do mais, o reforço do peso das instituições foi o resultado de uma opção consciente por partes dos responsáveis norte-americanos com o objectivo de prosseguir o legado institucional da administração Truman. Como afirmou James Baker nas suas memórias, “Truman e Acheson foram antes de mais criadores de instituições” (234). Ou seja, mais uma vez, a lógica constitucional está associada à política norte-americana. No caso dos europeus, o episódio do encontro entre Mitterrand e Bush, nas Caraíbas, em Dezembro de 1989, é ilustrativo da posição dos países europeus. O Presidente francês informou de um modo claro e firme o Presidente americano que a unificação da Alemanha teria que ser feita no contexto da NATO e da Comunidade Europeia. Caso contrário, “regressamos a 1913 e perdemos tudo” (226). A referência histórica de Mitterrand tem, para Ikenberry, um elevado significado. “1913” constitui o símbolo da política internacional conduzida de acordo com os princípios realistas. A recusa francesa em regressar a esse período significa a rejeição do realismo e o triunfo do modelo constitucional.

É precisamente com o regresso ao confronto entre os modelos realista e constitucional que Ikenberry termina o livro. Em particular, a persistência da ordem ocidental após o fim da Guerra Fria constitui um desafio para as teorias neo-realistas (247). Com o desaparecimento da ameaça comum, os autores realistas têm previsto, desde o fim da Guerra Fria, o colapso da NATO, uma viragem unilateral na política externa americana e o regresso da lógica do equilíbrio do poder para limitar a hegemonia dos Estados Unidos (247-8). Para Ikenberry, o facto de nada disto ter acontecido e do contrato constitucional assinado entre americanos e europeus em 1949 ter sobrevivido a profundas alterações políticas e estruturais demonstra a validade do modelo constitucional.

 

The absence of significant steps by European...democracies to pull away from or balance against the United States is consistent with the expectation of the model of institutional order: power disparaties are rendered less consequential, reducing the incentives for states to move toward traditional hegemonic and balance-of-power orders (256).

 

Todavia, no preciso momento em que Ikenberry refere as vantagens do modelo constitucional, reconhece, embora implicitamente, os seus limites.

 

The end of the Cold War is a type of “historical break” different from the other major historical cases, but it does help sharpen the book’s theory and illuminate aspects of Western political order. The end of the Cold War...shows evidence of the ability of the United States and the other Western democracies to establish institutionalized restraint in great-power and superpower relations (255).

 

Ou seja, a teoria do livro de Ikenberry serve para explicar, e de resto muito bem, a natureza da “ordem liberal ocidental” entre “democracias”. No entanto, uma teoria da ordem internacional tem que ser capaz de explicar a ordem internacional global, e não apenas uma parte dessa ordem. A teoria de Ikenberry enfrenta o seguinte problema. Para ser uma teoria da ordem internacional e não da ordem ocidental, depende da universalização da democracia e do liberalismo. Se esta universalização não se concretizar, então limita-se a ser uma teoria de uma ordem regional.   

 

As Vantagens e os Limites do Modelo Constitucional

Na minha opinião, o conceito de ordem internacional constitucional constitui indiscutivelmente a contribuição mais importante do trabalho de Ikenberry para o estudo das relações internacionais. Permite, antes de mais, o desenvolvimento de uma noção de hegemonia mais satisfatória do que a noção realista, e que se aplica melhor ao caso norte-americano. Depois, salienta a importância das dimensões multilateral e institucional da ordem internacional, relacionando-as com a questão da distribuição do poder. Oferece ainda um tratamento muito mais convincente da transição entre a ordem internacional da Guerra Fria e a ordem internacional actual, nomeadamente na Europa. Por exemplo, dá uma explicação plausível para a aparente “anormalidade” da sobrevivência da Aliança Atlântica, assim como da maioria das organizações internacionais criadas durante a Guerra Fria. Em última análise, todos estes sucessos resultam do facto de Ikenberry, aliás na linha de outros trabalhos recentes, sublinhar a importância da cultura política nas relações internacionais. Assim, para se entender devidamente o significado da contribuição de Ikenberry, é útil introduzir as noções de ‘estrutura material’ e ‘estrutura ideológica’.

A estrutura material da sociedade internacional refere-se à distribuição de poder entre as principais grandes potências. Privilegiando de um modo quase absoluto as relações de poder, os realistas reduzem a política internacional à estrutura material. Este ponto é evidente no conceito chave do pensamento realista, o estado de natureza, o qual corresponde a uma fase pré-social e pré-normativa (por outras palavras, pré-ideológica). Para os realistas, a construção da ordem internacional acontece num contexto de vazio ideológico. O sistema internacional, segundo os realistas, transformou-se num estado de natureza, ou numa anarquia, após o colapso da ordem imperial medieval, com o aparecimento do Estado soberano. À ideologia Cristã, que mantinha a legitimidade do Império medieval, sucedeu  um vazio ideológico e o estado de guerra entre Estados soberanos. Aliás, a oposição entre a ordem medieval imperial e a ordem moderna de Estados soberanos não é mais do que a tradução histórica da oposição entre a ordem interna hierárquica e a ordem internacional anárquica, a qual fundamenta a teoria neo-realista de Waltz. Todavia, esta conceptualização do estado de natureza é demasiado abstracta, sem qualquer correspondência histórica, o que de resto é muito fácil de se comprovar.

A transformação histórica, a que se referem os realistas,  deu-se entre o início do Renascimento e da Reforma e a assinatura dos Tratados de Vestfália, em 1648. É verdade que durante este período aconteceu o colapso da ordem imperial e a ideologia Cristã perdeu legitimidade. Mas isto não significa que o sistema político internacional moderno seja caracterizado por um vazio ideológico. Só se entendem os termos da Paz de Vestfália e da ordem internacional que se seguiu à Guerra dos Trinta Anos se se compreender o modo como as ideologias políticas existentes na altura influenciaram a formação da sociedade internacional moderna. A articulação do próprio Estado soberano resultou do triunfo de certas ideologias, nomeadamente o humanismo e o republicanismo clássicos. As mesmas ideologias deram legitimidade a instituições centrais das relações internacionais como as conferências multilaterais, o direito das nações, o equilíbrio de poder, e a doutrina da guerra justa. Estes pontos levam-nos à noção de estrutura ideológica, a qual pode ser definida como um conjunto de princípios e valores que definem a legitimidade das instituições da sociedade internacional e do comportamento dos Estados.

Ao contrário dos realistas, Ikenberry reconhece a importância fundamental da estrutura ideológica. Isto é visível em três pontos centrais do seu argumento. Antes de mais, a análise do seu livro não começa em nenhum momento do estado de natureza, mas no Congresso de Viena, onde não existia nenhum vazio ideológico ou normativo. Em segundo lugar, quando sublinha a relação entre a ideologia liberal, a tal “revolução democrática” de que falava o Presidente Wilson, e a sua concepção constitucional de ordem internacional. Finalmente, quando afirma que a questão do poder deve ser tratada nos termos Weberianos de “autoridade legítima”. Ora, em última análise, é por referência a uma estrutura ideológica internacional que se define a legitimidade ou a ilegitimidade nas relações internacionais. Por exemplo, numa ordem internacional dominada pelas ideologias nacionalista e imperialista, como aconteceu em finais do século XIX e princípios do século XX, ou na ordem internacional liberal que emergiu na região do Atlântico Norte após 1945, a noção de ‘autoridade legítima’ recebe certamente tratamentos diferentes. No entanto, Ikenberry trata a ideia de estrutura ideológica de um modo incompleto e, muitas vezes, apenas implicitamente. Algumas questões importantes ficam por responder. Por exemplo, quais são os processo que levam a alterações na estrutura ideológica internacional? De que modo é que a própria estrutura ideológica se torna legítima? Por fim, como é que a distribuição do poder afecta a formação e a promoção dos valores centrais da estrutura ideológica? Para ser justo com Ikenberry, o livro não tem a intenção de responder directamente a estas questões e, de certo modo, abre o caminho para futura investigação sobre estes pontos.

Além da referência ao facto do seu modelo conceptual estar incompleto, é necessário falar agora de outros problemas com o argumento de Ikenberry. Há um ponto intrigante com este livro. Por que razão é que a sua análise histórica começa em 1815 em Viena? Esta opção não obedece certamente a uma mera escolha arbitrária. Se usarmos os critérios conceptuais de Ikenberry, Vestfália em 1648 e Utreque em 1714 também foram ‘momentos de criação constitucional’. Por que razão, Ikenberry os omite? Existem duas razões que aparecem implicitamente em todo o livro. Por um lado, começar com o Congresso de Viena, onde os Estados Unidos não participaram, procura impedir que haja uma ligação excessiva entre o seu modelo constitucional e a política externa americana. Por outras palavras, é este capítulo que permite que o livro não seja exclusivamente um estudo sobre a natureza da hegemonia americana, e que tenha assim o título de After Victory. No entanto, como o próprio Ikenberry admite, a ordem internacional de 1815 não corresponde exactamente ao seu modelo constitucional. Ou seja, a ordem de Viena, embora tivesse alguns elementos constitucionais, não era ainda uma ordem liberal. Por outras palavras, a validade do modelo constitucional de Ikenberry depende do triunfo do liberalismo. É a trajectória histórica do liberalismo que explica a irrelevância dos momentos constitucionais anteriores a 1815. Viena é o ponto mais avançado da fase pré-liberal da história moderna das relações internacionais, por isso é desnecessário analisar o que aconteceu antes. O que importa é analisar o impacto do triunfo do liberalismo na construção da ordem internacional e na natureza do poder hegemónico. É isso que Ikenberry faz nos capítulos subsequentes. Esta é a segunda razão que explica o ponto de partida da análise histórica do livro. A ordem política de Viena serve como termo de comparação em relação à ordem liberal. Ao desenvolver o argumento deste modo, o autor contraria o ponto prévio e acaba por associar o constitucionalismo internacional à política externa americana. Apesar das suas pretensões iniciais, o livro é, no essencial, sobre a natureza da hegemonia liberal norte-americana.

Ikenberry paga, no entanto, um preço elevado. Um livro excelente sobre a hegemonia americana pode ser um livro deficiente sobre a ordem internacional. Como vimos, uma ordem constitucional exige a aceitação do liberalismo. Em particular, o triunfo do liberalismo é uma condição crucial para haver um poder hegemónico legítimo. O que acontece nos casos em que o liberalismo não triunfa? Se atendermos ao argumento do capítulo quinto, quando não se deu a vitória da democracia com esperava Wilson, não é possível criar uma ordem hegemónica legítima. Se aceitarmos que o liberalismo está hoje mais longe de ser aceite universalmente do que estava em 1989, a concepção de ordem internacional de Ikenberry continua a servir para o Ocidente mas não é universal. Por outras palavras, Ikenberry não responde de um modo satisfatório à questão do respeito pelo pluralismo internacional. Se o exercício legítimo do poder hegemónico exige uma homogeneidade ideológica (o triunfo do liberalismo), então este modelo não serve para elaborar uma concepção de hegemonia legítima para um mundo pluralista. Sem o triunfo do liberalismo, o modelo constitucional de Ikenberry não tem validade universal e a hegemonia americana dificilmente será legítima para os Estados não-liberais e não-democráticos.

Há contudo uma alternativa: desenvolver uma concepção de ordem legítima que não dependa do triunfo do liberalismo. Para o fazer, Ikenberry teria que ter levado a sério os momentos constitucionais anteriores a 1815, nomeadamente a Paz de Vestfália e os tratados multilaterais do século XVIII. Por exemplo, em 1648, deu-se simultaneamente o triunfo de uma concepção de hegemonia legítima e do respeito pelo pluralismo ideológico. Este momento pluralista e anti-imperial deu lugar a uma tradição intelectual que define a sociedade internacional em termos anti-imperiais e pluralistas, como é claro no pensamento de autores como Montesquieu, Vattel, Hume ou Burke. Todavia, esta matéria já vai muito para além dos objectivos deste texto, a análise do argumento de After Victory. Fica assim apenas a sugestão sobre uma concepção alternativa de ordem internacional. Em todo o caso, esta sugestão não deve esconder um ponto essencial. O livro de Ikenberry merece ser lido por todos aqueles que se interessam por relações internacionais. Neste sentido, subscrevo inteiramente as citações com que iniciei este ensaio.



[1] As referências a After Victory aparecem a parênteses. É ainda necessário fazer uma segunda clarificação: ‘Relações Internacionais’ refere-se à disciplina científica; ‘relações internacionais’ refere-se ao objecto de estudo dessa disciplina.

[2] Os trabalhos de Kenneth Waltz e de John Mearsheimer constituem os exemplos mais notórios destas tendências. Veja-se, respectivamente, Theory of International Politics (New York: Random House, 1979), e The Tragedy of Great Power Politics (New York: W.W. Norton, 2001).

[3] Este argumento é defendido pelos realistas em relação à ordem internacional pós-Guerra Fria. Cf., Christopher Layne, “The Unipolar Illusion: Why New Great Powers Will Rise”; John Mearsheimer, “Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War”; e Kenneth Waltz, “The Emerging Structure of International Politics”, em Michael Brown, Sean Lynn-Jones and Steven Miller (eds.), The Perils of Anarchy: Contemporary Realism and International Security (Cambridge, MA: The MIT Press, 1995).

[4] Ikenberry compara estes momentos das relações internacionais aos “momentos fundadores” das ordens políticas no interior de Estados soberanos, após independências, revoluções e guerras civis. V., G. John Ikenberry, “Constituional Politics in International Relations”, European Journal of International Relations (4, 2, 1998), p.148.

[5] Ikenberry, “Constituional Politics”,p.147.

[6] O conceito de guerra hegemónica é desenvolvido por Robert Gilpin. Baseia-se em dois pontos: são guerras que envolvem as grandes potências internacionais e provocam alterações substanciais na distribuição do poder internacional. Cf., War and Change in World Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1981).

[7] Na conclusão do capítulo sobre a ordem de 1815, Ikenberry afirma que “the political order that emerged from the Vienna settlement combined elements of the old European logic of balance with new legal-institutional arrangements meant to manage and restrain power...It foreshadowed but fell short of the 1919 and 1945 settlements” (114).

[8] Cf., Layne,  “The Unipolar Illusion”;  Mearsheimer, “Back to the Future”; Waltz, “The Emerging Structure”.